Agosto 21 de 2019

Buenos Aires, Argentina

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Cuáles son los aspectos aduaneros del acuerdo de asociación estratégica integral con la Unión Europea

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Luego de 24 años de arduas e intermitentes negociaciones, el Mercosur y la Unión Europea (UE) lograron cerrar un acuerdo definitivo para crear, entre otras cosas, una zona de libre comercio. Por Hector H. Juarez

Es un acuerdo sin precedentes para ambos bloques y uno de los más importantes en la historia a nivel global, pues crea un mercado de bienes y servicios de 800 millones de consumidores y casi una cuarta parte del PBI mundial

El Acuerdo es considerado de “última generación“, por cuanto abarca un ámbito más amplio que el simple comercio de bienes, incluyendo temas nuevos como el comercio de servicios, inversiones y compras estatales, a la vez que incorpora disciplinas más complejas en materia de normas de origen y medidas fito y zoosanitarias.

Como todo acuerdo de libre comercio, genera calidad institucional, reglas claras, transparencia y previsibilidad.

Asimismo, promueve la consolidación de la integración dentro del propio Mercosur, y con la región, impulsando indirectamente temas económicos de la agenda interna del Mercosur como la libre circulación, armonización normativa y simplificación de procedimientos, avanzando en disciplinas aún pendientes de aprobación (por ejemplo, el Código Aduanero del Mercosur. que aún requiere la aprobación legislativa de Uruguay y Paraguay) o bien, aún no reguladas intrarregionalmente, y que permitan constituir el mercado común previsto como objetivo central del Tratado de Asunción.

En cuanto con el intercambio de mercaderías, la UE elimina los aranceles para el 92% de las exportaciones del Mercosur y otorga acceso preferencial para otro 7,5% (cuotas y otras modalidades de acceso que no implican eliminación total de aranceles). Menos del 1% quedó excluido; en contrapartida, el Mercosur eliminará aranceles para el 91% de las importaciones desde la UE y dejará excluido un 9% de productos del bloque suramericano. 

Sobre los servicios: la UE es el primer importador mundial de servicios, por valores que superan los 800.000 millones de euros anuales, con la remoción de la mayoría de las barreras existentes, los países integrantes del Mercosur podrán competir en igualdad de condiciones en el mercado europeo. 

En relación con las compras públicas, cada año 250.000 autoridades europeas efectúan compras públicas servicios y bienes por un equivalente al 16% del PBI europeo (aproximadamente 2,7 billones de euros). El acuerdo permite a las empresas participar de ese mercado.

Los aspectos aduaneros

El Capítulo de Aduanas y Facilitación del Comercio resalta que las partes signatarias reconocen expresamente que los instrumentos y estándares aduaneros constituyen la base sobre las que se asentarán las operaciones de importación y exportación entre ambos bloques. 

En virtud de ello, se procura dejar claramente establecido que la legislación debería ser no discriminatoria y que los procedimientos de aduana se deben basar en el uso de métodos modernos y controles efectivos para combatir el fraude, proteger la salud y seguridad del consumidor y promover el comercio legítimo.

De su simple lectura, se observa la voluntad de las partes por suscribir lo que se denomina un Acuerdo de Facilitación de Comercio “Plus” (AFC+), es decir, uno que contempla los adelantos del AFC pero que avanza en aspectos innovadores no contemplados en dicho convenio, como, por ejemplo, el intercambio de información en tiempo real (asistencia espontánea), o el uso intensivo de las tecnologías de la información.

No podemos dejar de reconocer en este punto la excelente labor desarrollada por los negociadores de ambos bloques que lograron sortear el enorme escollo que representaba el Mercosur como Unión Aduanera imperfecta –carece de un territorio aduanero unificado, uno de los objetivos centrales del Código Aduanero del Mercosur– frente a un bloque consolidado, con territorio aduanero común y libre circulación de mercaderías en su interior. 

 A continuación, se realizará un extracto y análisis de los principales aspectos aduaneros acordados, marcando su relación con las normas de la Organización Mundial de Aduanas y de la Organización Mundial de Comercio que les sirven de fundamento. 

Asimismo, se encuentra también previsto en el Acuerdo de Facilitación del Comercio, artículo 7°: “Levante y despacho de mercadería”, numerales 1.1 y 1.2 (3)incorporados al sistema legal argentino mediante la ley 27.373).

El artículo 37°, numeral 4, del Código Aduanero del Mercosur (ley 26.795) dispone que “la declaración de mercadería podrá ser presentada antes de la llegada del medio de transporte, conforme a lo establecido en las normas reglamentarias“.

Este aspecto es de carácter medular a los fines de mejorar los tiempos de libramiento de la mercadería y asegurar la cadena de suministros.

Por último, el Acuerdo prevé también que las mercaderías puedan ser liberadas antes de la determinación final de los derechos aduaneros, impuestos, tasas y cargas, bajo el régimen de garantía, situación que se encuentra claramente contemplada en nuestra legislación nacional (Código Aduanero, artículo 453 y subsiguientes) y en los acuerdos referidos precedentemente. 

 

Mercaderías Perecederas

Sobre las mercaderías perecederas, el acuerdo las define como aquellas que se descomponen rápidamente debido a sus características naturales, especialmente si no existen condiciones adecuadas de almacenamiento.

De allí que cada parte signataria reducirá los controles aplicados a la importación de mercaderías perecederas al mínimo necesario para asegurar el cumplimiento de sus leyes y regulaciones.

Todo esto se encuentra en consonancia con lo establecido en el Acuerdo de Facilitación del Comercio de la ,OMC específicamente en su artículo 7.9; en nuestro Código Aduanero con el procedimiento del Despacho a Plaza (artículo 278 y subsiguientes) y en las notas externas de la Aduana 73 y 74/2007.

Resoluciones anticipadas

Se establece que las autoridades de cada Parte emitirán una resolución anticipada que establezca el tratamiento al que se deberá someter la mercadería en cuestión.

Dicha resolución deberá ser emitida de manera razonable y oportuna al solicitante que haya presentado la solicitud por escrito, inclusive en formato electrónico, y que contenga toda la información necesaria de conformidad con las leyes y regulaciones de la Parte emisora. Asimismo, se señala que la Aduana o el organismo gubernamental que correspondiere, debe emitir la resolución anticipada por escrito, incluyendo el señalamiento al derecho de recurso.

Está prevista tanto para la clasificación arancelaria como para el origen de la mercadería.

Al respecto, corresponde tener presente que al momento de adherir al Acuerdo de Facilitación del Comercio (OMC), la Argentina pidió un plazo de implementación de 5 años (hasta el 22/1/2023) respecto de las resoluciones anticipadas de origen (competencia de la Secretaría de Comercio), sin efectuar ningún planteo respecto de las resoluciones anticipadas de clasificación arancelaria (competencia del servicio aduanero) que ya se encuentran reguladas en la legislación nacional (resolución general 1618).

Tránsito y Trasbordo

El acuerdo establece que las partes asegurarán libertad de tránsito a través de sus territorios y por las rutas más convenientes, asegurando un tratamiento no menos favorable que aquel acordado al tránsito interno de mercaderías.

El artículo 11° del Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC, establece la libertad de tránsito, en consonancia con el capítulo 2 del anexo específico “E” del Convenio de Kyoto Revisado. 

La Argentina cumple con las disposiciones de este artículo, en virtud de los preceptos del Acuerdo sobre el Transporte Internacional Terrestre (ATIT), el Código Aduanero, y la resolución general AFIP 2619/09 (Sistema SINTIA), a la que corresponde adicionar las resoluciones de Aduana 2382/91 y delGrupo Común Mercosur 17/04.

Asimismo, se ha establecido que “dentro de lo posible“, las Partes adoptarán procedimientos aduaneros menos onerosos para las mercaderías transbordadas que los que se aplican al tráfico en tránsito.

Operador Económico Autorizado (OEA)

Para facilitar la fluidez del comercio, garantizando la seguridad de la cadena logística internacional, la Organización Mundial de Aduanas ha elaborado un sistema de principios y normas denominado Marco Normativo SAFE, en 2005. 

Dentro de estos principios se encuentra regulada la figura del Operador Económico Calificado (o autorizado o confiable), que consiste en una calificación especial otorgada a los sujetos que operan en el comercio exterior como fabricantes, importadores, exportadores, despachantes, transportistas, intermediarios, administradores de puertos, aeropuertos o terminales, operadores de transportes integrados, operadores de depósitos, etc., en función de diversos criterios, tales como sus antecedentes de cumplimiento de las normativas aduaneras, el compromiso demostrado con la seguridad de la cadena logística y un sistema satisfactorio para la gestión de sus registros comerciales y sus cumplimientos fiscales. 

Este sistema es un compromiso mutuo entre la Aduana y los operadores de comercio exterior cuyo fin principal es garantizar la seguridad y fluidez de las operaciones aduaneras, brindando mayor competitividad al operador y mejorando la asignación de recursos por parte de la Aduana. 

El Acuerdo Mercosur-UE prevé que cada Parte establecerá o mantendrá un programa de OEA dejando a juicio de cada Estado establecer los criterios específicos para su calificación, proporcionando una serie de parámetros sugeridos.

En nuestro país, se encuentra regulado (resolución general AFIP 4451/19) el Programa OEA para importadores y exportadores, como asimismo, para el resto de los operadores o integrantes de las cadenas de suministro internacional que a criterio de la Aduana cumplan con sus obligaciones aduaneras, impositivas y de los recursos de la seguridad social y cuenten en su operatoria con un sistema de capacitación e implementación de medidas de seguridad de las mercaderías e integridad de la cadena logística

Ventanilla Única

El acuerdo señala que las partes harán sus mejores esfuerzos para establecer sistemas de ventanilla única que les permitan a los comerciantes presentar documentación y/o datos requeridos para la importación, exportación o tránsito de mercaderías por medio de un punto de entrada único a las autoridades o agencias participantes.  

La OMA define las ventanillas únicas como una instalación transfronteriza, “inteligente”, que permite a las partes involucradas en el comercio y el transporte presentar información estandarizada, principalmente electrónica, con un sólo punto de entrada para cumplir con todos los requisitos reglamentarios relacionados con la importación, exportación y tránsito

El establecimiento del entorno de ventanilla única para los procedimientos de control fronterizo para el transporte, los bienes y la tripulación, es considerado por las administraciones de Aduanas como la solución para los complejos problemas de la automatización de la frontera y la gestión de la información que involucran múltiples agencias reguladoras transfronterizas. 

Al momento de adherir al AFC, la Argentina informó que la disposición 10.4 (ventanilla única) estaba clasificada como categoría “B”, con fecha de cumplimiento a partir de 22/1/2022.

Mediante el decreto 1079/2016 se crea la VUCE y se establece un comité para su implementación, integrado por la Jefatura de Gabinete de Ministros (que lo preside), la Secretaría de Comercio del Ministerio de Producción (órgano coordinador), y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y el Ministerio de Modernización, como miembros.

Transparencia

En este apartado, el convenio establece la importancia de realizar consultas previas a los representantes del comercio exterior sobre propuestas legislativas y procedimientos generales relacionados con asuntos aduaneros.

Este precepto se encuentra en línea con el artículo 2.1 del AFC, y al que la Argentina adhirió sin condicionamientos por encontrarse regulada en su sistema normativo la figura del Consejo Consultivo Aduanero (disposición AFIP 303/2012), hoy reemplazado por los Espacios de Dialogo Institucionales (disposición AFIP 316/2016).

Por último, el Convenio establece que cada Parte establecerá o mantendrá uno o varios puntos para evacuar consultas sobre cuestiones aduaneras y otros temas conexos. Las Partes no requerirán el pago de una tasa por responder a las consultas. Mandato que seguramente, traerá mucha leña para cortar.

Valoración en Aduana y gestión de riesgo

El Acuerdo establece que la valoración en aduana entre las partes se realizará conforme lo dispone el artículo 7° del GATT (1994), cuyas disposiciones se dan por incorporadas y forman parte integrante del Acuerdo.  

Por otra parte, de acuerdo con la norma 6.3 del Convenio de Kyoto Revisado (CKR) y el artículo 7.4 del AFC de la OMC, la administración de riesgos se define como la aplicación sistemática de prácticas y procedimientos administrativos que proporcionan a la Aduana la información necesaria para manejar movimientos o envíos que presentan un riesgo.

El prólogo del CKR señala que la aplicación de la administración del riesgo es uno de los siete principios fundamentales de la facilitación del comercio que se establecen en el Convenio.

Para el acuerdo Mercosur-UE, cada parte adoptará o mantendrá un sistema de gestión del riesgo para el control aduanero, asimismo elaborará y aplicará la gestión del riesgo de manera tal de evitar una discriminación arbitraria o injustificada, o restricciones solapadas al comercio internacional, concentrando el control aduanero y otros controles de frontera pertinentes en los envíos de alto riesgo y agilizará el libramiento de los envíos de bajo riesgo y a su vez, basará su gestión del riesgo en la evaluación del riesgo por medio de criterios de selectividad apropiados.

A través de la resolución general AFIP 2605/09 se incorpora al ordenamiento jurídico interno, la directiva de la Comisión de Comercio del Mercosur 33/08: “Norma relativa a la gestión del riesgo aduanero”.

La Aduana cuenta con una Unidad de Análisis de Riesgo. La aplicación del sistema de gestión de riesgo está regulada por la resolución general 2605/09, las disposiciones 36/2006 y 13/2015 (AFIP), e instrucciones generales de la Aduana 10/2005 y 8/2006 (DGA).

Auditoría posterior al despacho

La auditoría posterior al despacho (denominada en el argot aduanero como control “ex post”E) es definida en el Convenio de Kyoto Revisado y por el artículo 7.5 del AFC de la OMC, como las medidas mediante las cuales la Aduana se cerciora de la exactitud y a la autenticidad de las declaraciones a través del examen de los libros, registros, sistemas comerciales y de la información comercial relevantes de los operadores. 

Corresponde a una metodología que extiende el control sobre transacciones individuales (que se aplican a cada envío individual al momento de cruzar la frontera, como el examen físico, la verificación del valor, el origen y la clasificación de las mercancías, muestreo, verificación de certificados, licencias y permisos, etc.) para pasar a un control más profundo basado en las modernas técnicas de auditoria. 

En el acuerdo con la UE, a los fines de agilizar el libramiento de la mercadería, cada parte adoptará o mantendrá procedimientos de auditoría posterior al despacho para asegurar el cumplimiento de las leyes.

Dicho proceso lo realizará de un modo basado en el riesgo, de manera transparente y se notificará sin demora a la persona cuyos registros han sido fiscalizados de los resultados obtenidos, sus derechos y obligaciones, y las razones que dieron lugar a los resultados.

En el marco normativo aduanero argentino ya se encuentra reglamentada esta posibilidad por las resoluciones generales 620/99 y 2605/09, y la disposición 63/2007, observándose en la práctica que las auditorias se refieren, en general, a empresas vinculadas, más específicamente a valoración aduanera y a contratos de transferencia de tecnología.

Despachantes de Aduana

El Convenio establece que las Partes deberán publicar sus regulaciones respecto a la intervención de los despachantes de aduanas en las operaciones aduaneras.

Asimismo, se establece que las Partes aplicarán normas transparentes, no discriminatorias y proporcionadas cuando se otorgan licencias a los despachantes de aduanas, estableciendo asimismo que, a partir de la entrada en vigor Acuerdo, no se adoptarán nuevas medidas que introduzcan el uso obligatorio de los despachantes de aduanas, con lo cual aplica el principio ya establecido en el artículo 10.7 del AFC que se expresaba en idéntico sentido.

Inspecciones de Pre-embarque

Sobre la inspección previa a la expedición, la OMC señala que corresponde a una práctica que consiste en emplear a empresas privadas para verificar pormenores de la expedición como el precio, la cantidad y la calidad de las mercaderías pedidas al extranjero, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10.5 del AFC de la OMC.

Su finalidad es salvaguardar los intereses financieros nacionales (por ejemplo, prevenir la fuga de capitales, el fraude comercial y la evasión de derechos de aduana) y compensar las deficiencias de las infraestructuras administrativas. 

En el caso de este acuerdo, las partes no requerirán el uso obligatorio de inspecciones pre-embarque, o ninguna otra actividad de inspección realizada en destino por empresas privadas antes del despacho aduanero.

Tecnología de la Información

El Convenio establece que cada Parte usará tecnologías de la información que agilicen los procedimientos de libramiento de mercadería para facilitar el comercio, disponiendo que se permitirá que las declaraciones aduaneras y, cuando sea posible, cualquier otro documento que sea requerido para la importación o exportación de mercadería, sean presentadas en formato electrónico.

En particular, se requiere a las partes que promuevan el intercambio electrónico de información entre los servicios aduaneros, sus operadores y agencias gubernamentales vinculadas, y que utilicen sistemas electrónicos de gestión de riesgos.

Admisión temporal

En AFC de la OMC, en su artículo 10.9, se establece que los miembros adoptarán procedimientos aduaneros para la admisión temporal y el perfeccionamiento activo y pasivo de mercaderías.

Para el acuerdo, el término “admisión temporal” significa el procedimiento aduanero mediante el cual cierta mercadería (incluyendo los medios de transporte) puede ser ingresada a un territorio aduanero liberada condicionalmente del pago de los derechos de importación e impuestos sin la aplicación de prohibiciones o restricciones de importación de naturaleza económica.

Dicha mercadería deberá ser importada con un fin específico y deberá estar destinada a su re-exportación dentro de un plazo determinado.

Comité Especial y proceso de implementación

El Convenio dispone la creación de un Comité Especial sobre Asuntos Aduaneros, Facilitación del Comercio y Reglas de Origen, compuesto por los representantes que las Partes designen, y contará con una Presidencia anual rotativa.

El Comité tendrá por función asegurar el efectivo y armónico cumplimiento de las pautas acordadas, constituyéndose un foro de consulta respecto a las interpretaciones divergentes que pudieren surgir.

Por otra parte, el Acuerdo entre ambos bloques pasará a una fase conocida como de “revisión legal”, donde realizarán el proceso de verificación técnica que ha de llevarse a cabo con motivo de las revisiones necesarias en aras de la transparencia y protección de las partes, además incluye la traducción en los 27 idiomas oficiales de ambos bloques.

Posteriormente deberá pasar por el Congreso de los cuatro países del Mercosur para ser aprobado y debe contar con el visto bueno del Parlamento europeo para comenzar a aplicarse provisionalmente la parte comercial, pero para aplicarse integralmente debe ser validado y ratificado además por los parlamentos de los países que integran la unión y firmado por cada parte.

El artículo 99, inciso 11 de la Constitución Nacional argentina dispone que es el Poder Ejecutivo quien concluye y firma, los tratados y otras negociaciones internacionales: “El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones(…) Concluye y firma tratados, concordatos y otras negociaciones requeridas para el mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones internacionales y las naciones extranjeras, recibe sus ministros y admite sus cónsules”.

Por su parte, el artículo 75, inciso 22, de la CN, establece que los tratados deben ser aprobados por el Congreso quien también puede “desecharlos”: “Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede (…)”.

En consecuencia, para los tratados internacionales multilaterales en la Argentina, se deben cumplir las siguientes etapas:

  • La negociación y la firma la realiza el Poder Ejecutivo Nacional.
  • La aprobación del Tratado por el Congreso, a través de una ley.
  • Y, finalmente, la ratificación y depósito de los instrumentos, a cargo del Poder Ejecutivo de la Nación.

Luego de ello, corresponderá estarse a lo dispuesto en el artículo 75, inciso 22 de la Constitución, en cuanto establece que los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes.

 

 

 

El autor es Vocal (Juez) del Tribunal Fiscal de la Nación Argentina. Profesor Universitario. Especializado en la Enseñanza de la Educación Superior (UCC). Profesor de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC), Universidad Blas Pascal (UBP) y Universidad Nacional de Villa María (UNVM). Profesor y miembro del Comité Académico de la Especialización en Derecho Aduanero de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Miembro del Grupo de Redacción del Código Aduanero del MERCOSUR. Dirección de correo electrónico:hhjuarez@gmail.com 

Referencias

1. Convenios Aduaneros suscriptos: Angola, Armenia, Azerbaiyán, Bolivia (Controles Integrados de Frontera), Chile (Controles Integrados de Frontera), COMALEP (todos los países Iberoamericanos), Corea, China, Emiratos Árabes Unidos, España, Estados Unidos, Francia, Hong Kong, Hungría, India, Italia, Libia, Marruecos, MERCOSUR, México, Nigeria, Países Bajos, Rusia, Sudáfrica, Tailandia, Ucrania y Vietnam.
2. El Convenio Multilateral de Aduanas de América Latina, España y Portugal (COMALEP) suscripto en México el 11 de septiembre de 1981 (posteriormente revisado y modificado en el año 1999). Lo componen: Bolivia, Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Perú, Colombia, Ecuador, Chile, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá, México, República Dominicana, Venezuela, España y Portugal.
3. Acuerdo de Facilitación del Comercio, artículo 7 “Levante y Despacho de Mercadería”, Numeral 1.1: “Cada Miembro adoptará o mantendrá procedimientos que permitan la presentación de la documentación correspondiente a la importación y otra información requerida, incluidos los manifiestos, a fin de que se comiencen a tramitar antes de la llegada de las mercancías con miras a agilizar el levante de las mercancías a su llegada.” Numeral 1.2 Cada Miembro preverá, según proceda, la presentación anticipada de documentos en formato electrónico para la tramitación de tales documentos antes de la llegada.

 

 

 

 

 

 

 

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